Η συνταγματική σφαλιάρα στους εμπνευστές των "πυκνώσεων"

Forest Precedes Man, Desert Follows Him

(από τη δημοσίευση της Σ. Παυλάκη, δικηγόρου στο dasarxeio.com)

Αναμενόμενη η απόφαση, πάνω σε ένα ξεκάθαρα αντισυνταγματικό "colpo grosso" κάποιων ευφάνταστων. Η Σόφη Παυλάκη, δικηγόρος ανάρτησε στο dasarxeio.com ένα ενδιαφέρον κείμενο με τίτλο "Η αντισυνταγματικότητα των διατάξεων περί «οικιστικών πυκνώσεων» κατά την απόφαση ΣτΕ 1942/2017". Πέρα των όσων αναφέρει στην τελευταία παράγραφο που φέρει τον πλαγιότιτλο "Σκέψεις και Συμπεράσματα" και που αξίζει να διαβάσετε, πιστεύω πως αξίζει να θαυμάσουμε το σκεπτικό του ΣτΕ και να απολαύσουμε τη σφαλιάρα στα μούτρα των εμπνευστών της πιο απαράδεκτης ρύθμισης, που αφορά το φυσικό και ειδικότερα το δασικό περιβάλλον στη χώρα μας. 

Διατυπώνει λοιπόν το ΣτΕ τη θέση του περί της αντισυνταγματικότητας της ιδέας των οικιστικών πυκνώσεων και γράφει:

Το Δικαστήριο δέχθηκε κατά πλειοψηφία τα εξής:

Από τις διατάξεις των άρθρων 24 παρ. 1 και 117 παρ. 3 του Συντάγματος συνάγεται ότι τα δάση και οι δασικές εκτάσεις, ως φυσικά αγαθά, ανεξαρτήτως της ειδικότερης ονομασίας ή της θέσεώς τους, υπάγονται σε ιδιαίτερο και αυστηρό προστατευτικό καθεστώς, με σκοπό τη διατήρηση της κατά προορισμόν χρήσεώς τους, ανατίθεται δε στον κοινό νομοθέτη η θέσπιση των επιβαλλομένων προληπτικών ή κατασταλτικών μέτρων για την επίτευξη του σκοπού αυτού.

Η συνταγματική υποχρέωση διαφυλάξεως του εν γένει δασικού πλούτου της χώρας καθιστά κατ΄ εξαίρεση μόνον επιτρεπτή τη μεταβολή της μορφής των εκτάσεων δασικού χαρακτήρα, τούτο δε εφ΄ όσον προέχει για την εθνική οικονομία η αγροτική εκμετάλλευση ή άλλη χρήση επιβαλλόμενη από λόγους δημοσίου συμφέροντος. Στην περίπτωση αυτή, ο σκοπός δημοσίου συμφέροντος που επιδιώκεται να εξυπηρετηθεί με την απώλεια δασικού πλούτου οφείλει να σταθμίζεται προς τη διατήρηση άθικτου του τελευταίου, η οποία αποτελεί εξ ορισμού σκοπό δημοσίου συμφέροντος, συνταγματικής εμβέλειας.

Η στάθμιση αυτή πρέπει να δινεργείται από τα αρμόδια δημόσια όργανα -νομοθετικά και διοικητικά- δεν είναι δε ανεκτή καταστροφή της δασικής βλάστησης ορισμένης εκτάσεως δασικού χαρακτήρα από οποιονδήποτε τρίτο. Η καταστροφή αυτή, εφ΄ όσον παρά ταύτα λάβει χώρα, καθιστά υποχρεωτικώς ληπτέο το συνταγματικό μέτρο της αναδάσωσης και την υπαγωγή της δασικής εκτάσεως που καταστράφηκε σε προστατευτικό καθεστώς ακόμη αυστηρότερο από το προβλεπόμενο για τις εκτάσεις που διατηρούν τη δασική τους μορφή.

Ο συνταγματικός νομοθέτης, γνωρίζοντας ότι η προστατευτική του δασικού πλούτου νομοθεσία, οσοδήποτε ολοκληρωμένη και αυστηρή και αν είναι, δεν θα μπορούσε να εγγυηθεί την αποτελεσματική προστασία του χωρίς τον έγκυρο εντοπισμό και την καταγραφή των εκτάσεων δασικού χαρακτήρα, ανήγαγε σε συνταγματική υποχρέωση την κατάρτιση Δασολογίου, προαπαιτούμενο της οποίας είναι η κατάρτιση των δασικών χαρτών. Τούτο δε προκειμένου τα δασικά όργανα να προβαίνουν έγκαιρα στις αναγκαίες ενέργειες σε περίπτωση αθέμιτων παρεμβάσεων σε δάσος ή δασική έκταση και να διευκολύνεται η άμεση αποκατάσταση του δασικού χαρακτήρα σε περιπτώσεις αλλοίωσης ή μεταβολής του από ανθρώπινες ενέργειες ή άλλα αίτια.

Η διάταξη του άρθρου 23 παρ. 4 του ν. 3889/2010 προβλέπει την αποτύπωση με ιώδες χρώμα και την εξαίρεση από την ανάρτηση δασικών χαρτών των περιοχών, στις οποίες έχουν αναπτυχθεί «οικιστικές πυκνώσεις», των οποίων ωστόσο δεν περιέχει ορισμό. Οι εν λόγω συγκεντρώσεις κτηρίων δεν εμπίπτουν ούτε σε περιοχές εγκεκριμένων ρυμοτομικών σχεδίων ή νομίμως υφισταμένων οικισμών, οι οποίες κατά το σύστημα του νόμου αποτυπώνονται στο υπόβαθρο του δασικού χάρτη με πορτοκαλί χρώμα, ούτε σε περιοχές οικισμών που στερούνται νόμιμης έγκρισης ή έστω υπό έγκριση σχεδίων ή υπό οριοθέτηση οικισμών, οι οποίες αποτυπώνονται με κίτρινο χρώμα.

Οι «οικιστικές πυκνώσεις» αποτελούν κατά την απόφαση συγκεντρώσεις κτηρίων κατά τεκμήριο αυθαιρέτων, η δε εξαίρεσή τους από τον αναρτώμενο δασικό χάρτη και τη διαδικασία αντιρρήσεων κατ΄ αυτού νοείται από τον νομοθέτη ως οριστική. Τούτο συνάγεται από το γεγονός ότι η διάταξη αυτή αφ΄ ενός δεν προβλέπει άλλη διαδικασία, η οποία υπό το ισχύον νομοθετικό καθεστώς θα διασφάλιζε ότι οι εντός των «πυκνώσεων» δασικές εκτάσεις θα συμπεριληφθούν στους οριστικούς δασικούς χάρτες και εν τέλει στο Δασολόγιο, αφ΄ ετέρου δε από τον ρητώς διατυπούμενο σκοπό της, που είναι η «περιβαλλοντική και πολεοδομική διαχείριση» των οικιστικών πυκνώσεων, τμήματα των οποίων έχουν εν τούτοις εγνωσμένο δασικό χαρακτήρα.

Η εξαίρεση αυτών των περιοχών από τους δασικούς χάρτες και κατ΄ επέκταση από το Δασολόγιο δεν υπαγορεύεται από κανέναν σκοπό δημοσίου συμφέροντος, είναι δε ιδίως απρόσφορη και για την επιτάχυνση της κύρωσης των δασικών χαρτών. Και τούτο, διότι για μεν τα τμήματα των δασικών χαρτών, ως προς τα οποία δεν υπεβλήθησαν αντιρρήσεις, η κύρωση των δασικών χαρτών προβλέπεται ως άμεση και χωρεί ανεξαρτήτως της εκβάσεως των αντιρρήσεων, που άλλωστε δεν αφορούν τα τμήματα αυτά, για δε τα υπόλοιπα τμήματα, ως προς τα οποία υπεβλήθησαν αντιρρήσεις, μετατίθεται μεν για τον μετά την εξέταση των αντιρρήσεων χρόνο, γεγονός που επιφέρει μοιραίως τις αναγκαίες καθυστερήσεις, πρόσφορος όμως τρόπος αντιμετώπισής τους δεν είναι προδήλως η εκ προοιμίου έκταξή τους από τους δασικούς χάρτες, η οποία αφ΄ ενός μεν στερεί χωρίς αποχρώντα λόγο τα τμήματα αυτά και από την προσωρινή αλλά άμεση ισχύ της καταγραφής τους ως δασικών στον καταρτισθέντα χάρτη και αφ΄ ετέρου όχι απλώς δεν επιταχύνει αλλά ματαιώνει, υπό το ισχύον νομοθετικό καθεστώς, τη συμπερίληψή τους στο Δασολόγιο.

Όσον αφορά το πρόβλημα της αυθαίρετης δόμησης εντός δασών και δασικών εκτάσεων, η απόφαση δέχεται ότι δεν είναι επιτρεπτό να επιβραβεύεται η αυθαίρετη δόμηση εντός δασών κατά παράβαση των άρθρων 4 του Συντάγματος περί της αρχής της ισότητας των Ελλήνων ενώπιον του νόμου και 25 του Συντάγματος περί του κράτους δικαίου και της απαγόρευσης της καταχρηστικής ασκήσεως δικαιώματος. Ομοίως είναι ανεπίτρεπτο κατά την απόφαση η μεταχείριση όσων οικοδομούν αυθαιρέτως σε δάση να καθίσταται ευνοϊκότερη ακόμη και έναντι εκείνων που δόμησαν σε εκτάσεις κίτρινου περιγράμματος, δηλαδή εντός οικισμών έστω και μη νομίμως οριοθετημένων, οποιαδήποτε δε λύση του προβλήματος αυτού όχι μόνο δεν αποκλείει, αλλ΄ αντιθέτως προϋποθέτει την έγκυρη καταγραφή των εκτάσεων ως δασικών στον αναρτώμενο δασικό χάρτη.

Η εξαίρεση των εν λόγω περιοχών από τους δασικούς χάρτες, περιστέλλοντας την πληρότητα του υπό κατάρτιση Δασολογίου, δεν συνιστά κατά την απόφαση πρόσφορο μέσο ούτε για την εξυπηρέτηση του σκοπού ενημέρωσης της Διοικήσεως ως προς τα χαρακτηριστικά των «οικιστικών πυκνώσεων», αφού αντιθέτως τον σκοπό αυτό θα εξυπηρετούσε η υπαγωγή και των εκτάσεων αυτών στη διαδικασία ανάρτησης των δασικών χαρτών και των κατ΄ αυτών αντιρρήσεων, με τις οποίες οι ενδιαφερόμενοι θα έθεταν οι ίδιοι υπ΄ όψη της Διοικήσεως οποιοδήποτε στοιχείο θα συνηγορούσε υπέρ των απόψεών τους, στην περίπτωση δε αυτή θα εξαιρούνταν από το Δασολόγιο μόνον οι εκτάσεις για τις οποίες θα συνέτρεχε νόμιμος λόγος και όχι όλες συλλήβδην οι εκτάσεις που αποτελούν την «οικιστική πύκνωση», δομημένες αυθαιρέτως ή αδόμητες.

Τέλος, η πρόβλεψη στην επίμαχη διάταξη ότι εξακολουθεί να εφαρμόζεται η δασική νομοθεσία σε όσες από τις ως άνω περιοχές έχουν δασικό χαρακτήρα, δεν θεραπεύει σύμφωνα με την απόφαση την πλημμέλεια της διατάξεως αυτής ούτε προσδίδει νομιμότητα στη ρύθμιση των «οικιστικών πυκνώσεων», δεδομένου ότι η προστασία των δασών μέσω της δασικής νομοθεσίας ολοκληρώνεται κατά το Σύνταγμα με την προσήκουσα απογραφή τους από το Δασολόγιο, την οποία όμως παρακωλύει η εν λόγω διάταξη κατά τα προαναφερόμενα.

Εν όψει τούτων σύμφωνα με την άποψη της πλειοψηφίας, η επίμαχη διάταξη η οποία εξαιρεί από τη διαδικασία δασικών χαρτών τις οικιστικές πυκνώσεις, οι οποίες εντοπίζονται και υποδεικνύονται από τους οικείους ΟΤΑ, αντίκειται στο άρθρο 24 παρ. 1 του Συντάγματος.

Το Δικαστήριο διατύπωσε περαιτέρω την άποψη ότι η εξεταζόμενη εξουσιοδοτική διάταξη, κατ΄ επίκληση της οποίας εκδόθηκε η προσβαλλόμενη υπουργική απόφαση, περιέχει τον όρο της «οικιστικής πύκνωσης», ως περιοχής υπαγομένης σε ειδικό νομικό καθεστώς (εξαίρεση από τη διαδικασία των δασικών χαρτών -μόνιμη ή πρόσκαιρη, ειδική περιβαλλοντική και πολεοδομική διαχείριση κ.λπ.), χωρίς όμως να δίνει η ίδια τον ορισμό της ή να εκθέτει τα ληπτέα υπ΄ όψη στοιχεία για την υπαγωγή ορισμένης περιοχής στην έννοια της «οικιστικής πύκνωσης» ή να προβλέπει έστω σε αδρές γραμμές τα χαρακτηριστικά της, ούτε να προβλέπει τη διαδικασία για τον χαρακτηρισμό της.

Η ρύθμιση των θεμάτων αυτών ανατίθεται εξ ολοκλήρου στη Διοίκηση, εν όψει δε τούτου μόνο όργανο, προς το οποίο θα μπορούσε να παρασχεθεί η σχετική εξουσιοδότηση είναι ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας. Υπό τα δεδομένα αυτά, η εξουσιοδοτική διάταξη του άρθρου 23 παρ. 4 του ν. 3889/2010 (όπως αντικαταστάθηκε από το άρθρο 153 παρ. ΙΑ του ν. 4389/2016), αντίκειται και στο άρθρο 43 παρ. 2 του Συντάγματος,[17] διότι εξουσιοδοτεί άλλο όργανο, πλην του Προέδρου της Δημοκρατίας, για τη ρύθμιση θέματος το οποίο δεν είναι ειδικότερο κατά την έννοια του άρθρου 43 παρ. 2 εδάφιο β΄ του Συντάγματος, η δε προσβαλλόμενη υπουργική απόφαση, έρεισμα της οποίας αποτελεί η εν λόγω ανίσχυρη για τους λόγους που αναλύθηκαν διάταξη τυπικού νόμου, θα ήταν παράνομη και ακυρωτέα.

Εν όψει τούτων, το Δικαστήριο ετάχθη υπέρ της ακύρωσης της προσβαλλόμενης υπουργικής απόφασης, για τον λόγο ότι εκδόθηκε κατ΄ εξουσιοδότηση διάταξης τυπικού νόμου, η οποία αντιβαίνει στο Σύνταγμα. Παρέπεμψε δε την υπόθεση κατά τα μη οριστικώς επιλυθέντα ζητήματα στην Ολομέλεια.

Στιβαρή αιτιολόγηση και αδιάβλητη νομική τεκμηρίωση (οι παραπομπές στην πρωτότυπη ανάρτηση της Σ. Παυλάκη στο dasarxeio.com στον σύνδεσμο που δίνεται παραπάνω)

Η συνταγματική αναθεώρηση που ετοιμάζεται, νομίζω θα είναι ένας πραγματικός περιβαλλοντικός (μαζί και κοινωνικός, πολιτικός, επαγγελματικός και εκπαιδευτικός) Αρμαγεδδών.